Monatsarchiv für Dezember 2010

 
 

Too big to fail

Die EZB freundet sich heute mit dem Gedanken an, in weit größerem Umfang als bisher Staatsanleihen überschuldeter europäischer Staaten zu kaufen. Was noch im Sommer ein ordnungspolitischer Tabubruch war, ist heute nur noch eine technische Frage: Wieviel Geld der Zentralbank(en) soll nun genau aufgewendet werden, damit die Pleite europäischer Staaten nicht die dort engagierten Banken aus den anderen Gläubigerländern in den Abgrund reisst?
Die Formel für dieses Tabubruch heisst “too big to fail”. Gemeint ist damit, dass die großen deutschen Banken angefangen von der großen Deutschen Bank bis zu den bereits technisch pleite gegangenen Instituten wie HRE oder HSH für die deutsche Volkswirtschaft zu wichtig sind, um ihre Schuldner nicht mit Steuerzahlergeld wieder liquide zu machen.
Es ist richtig, dass die Störungen für die deutsche Volkswirtschaft bei einer um sich greifenden Pleite wichtiger Banken beträchtlich wären. Auch gesunde Unternehmen könnten zwischenzeitlich ernste Schwierigkeiten bei der Versorgung mit Liquidität bekommen. Zumindest vorübergehend.
So groß ist die Angst der Regierenden vor diesem Szenario, dass sie den Bruch mit einem der grundlegenden marktwirtschaftlichen Prinzipien nur noch schulterzuckend zur Kenntnis nehmen. Die Konsequenzen dieser Haltung sind fatal, denn mit dem “too big to fail”-Diskurs signalisieren die Regierenden den Inhabern der Schuldverschreibungen: “Ihr habt uns in der Hand. Da wir es jetzt nicht wagen, Euch in Schwierigkeiten geraten zu lassen, spricht nicht viel dafür, dass wir es morgen tun werden.”
Das ist aus der Sicht eines deutschen Steuerzahlers eine sehr unschöne Situation. Richtig unappetitlich wird sie aber erst, wenn sie mit dem dünkelhaften Diskurs unterfüttert wird, Deutschland sei nun wieder mal dabei, Europa und die Welt zur retten. Dann erinnert die Haltung der Bundesregierung an das Kleingedruckte in den HIPC-Entschuldungsinitiativen der 1990er und 2000er Jahre.
Damals hatte beim Kölner Gipfel der damalige Kanzler Schröder namens der G8 den ärmsten Ländern der Welt großzügig eine umfassende Entlastung von ihren Auslandsschulden im Rahmen der HIPC-Initiative gewährt. Dargestellt wurde das Ganze überdies als Eingehen auf die Forderungen der Erlaßjahr2000-Kampagne.
Erst beim zweiten Hinsehen wurde deutlich, dass die bahnbrechenden Schuldenerlasse durch IWF, Weltbank und Afrikanische Entwicklungsbank weitgehend aus den Entwicklungshilfehaushalten der reichen Länder gegenfinanziert wurden. Das heißt: Unter dem Strich bezahlten diejenigen, denen diese Mittel ohne Schuldenerlass zugute gekommen wären, den Schuldenerlass selbst. Die Begründung für diese Gegenfinanzierung war, dass die Multilateralen Banken die größten und wichtigsten Entwicklungsfinanciers weltweit seien, deren Fähigkeit zur Unterstützung der ärmsten Länder unter allen Umständen erhalten werden müsse.
Nun macht diese Argumentation nur unter der Annahme Sinn, dass die fraglichen Entwicklungshilfegelder – wenn sie nicht an Weltbank & Co geflossen wären, von den Entwicklungsminister/innen in den nächsten Gully geworfen worden wären. Dann hätten in der Tat die ärmsten Länder einen realen Verlust erlitten. Täten sie das nicht, hätte man die Mittel beispielsweise für andere multilaterale Töpfe, wie etwa den Global Fund, das UN Entwicklungsprogramm oder auch ganz klassisch bilateral zum Segen der Ärmsten einsetzen können. Nicht unbedingt besser, aber auch keinesfalls schlechter als die Weltbank es tat.
Die Folge wäre aber gewesen, dass die großen Internationalen Finanzinstitutionen erheblich kleiner geworden wären. Vielleicht hätte sich sogar gezeigt, dass die eine oder andere der mehr als 100 Weltbank-Fazilitäten und Treuhandtöpfe gänzlich überflüssig war.
Quantitativ, d.h. im Blick darauf wieviel Geld tatsächlich von Nord nach Süd fließt, wäre das vielleicht ein Nullsummenspiel geworden (vielleicht auch nicht). Qualitativ aber hätte das bedeutet, dass die Internationalen Finanzinstitutionen, die sich in den achtziger Jahren ein lukratives Geschäftsmodell aufgebaut hatten, indem sie den Schuldendienst längst zahlungsunfähiger Staaten an Banken und Regierungen aufrecht erhielten, für diese Politik einen Preis gezahlt hätten. Das heisst, sie hätten für die Konsequenzen ihres Tuns wirtschaftlich einstehen müssen, was eine der unerlässlichen Voraussetzungen dafür ist, dass eine Marktwirtschaft funktionieren kann. Und vielleicht hätte eine solche für die Washingtoner Institutionen bittere Erfahrung sogar dazu geführt, dass man nach 2008 etwas weniger rasant mit neuen Kreditfinanzierungen zur Aufrechterhaltung des Schuldendienstes der eigentlich bankrotten Staaten Griechenland und Irland in die Bresche gesprungen wäre. Und statt dessen nach wirksamen Wegen gesucht hätte, die privaten Investoren an den Kosten des von ihnen angerichteten Schadens zu beteiligen.
Aber schon damals waren diese (Welt-)Banken “too big to fail”.

Seid doch bitte optimistisch!

Nicht nur bei erlassjahr.de wurden IWF und Weltbank oft für ihre Schuldentragfähigkeitsanalysen (DSA) an den Pranger gestellt. Oft erwiesen sich die im Vergleich zur Vergangenheit viel zu optimistischen Vorhersagen des Wirtschaftswachstums als unrealistisch. Oft wurde auf deren Grundlage auch eine zu optimistische Einschätzung der zukünftigen Schuldentragfähigkeit von armen Ländern vorgenommen. Fragt man Mitarbeiter in Washington persönlich, warum sie Länder mit recht hohen Schuldenindikatoren (wie z.B. Mosambik) kein Verschuldungsrisiko bescheinigen, so erhält man ein Schulterzucken: „die Länder wollen das so“.

Nun werden aber auch Stimmen immer lauter, dass IWF und Weltbank bisher viel zu konservativ (und nicht zu optimistisch) über die Schuldentragfähigkeit von Entwicklungsländern geurteilt haben und damit die Finanzierung der MDG gefährden. Denn zu negative Beurteilungen hätten und würden den Zugang zu (nicht- konzessionären) Krediten weitestgehend unterbinden. Aufgegriffen wurde diese „Sorge“ in einer Überprüfung des Rahmenwerks für Schuldentragfähigkeitsanalysen (DSF) von August 2009 (siehe http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/080509a.pdf) und in einem Treffen des „Commonwealth Ministerial Debt Sustainability Forum“ (CMDSF) im Oktober 2010.

Nun, eine konservative und damit möglicherweise tatsächlich realistische Einschätzung von Verschuldungsrisiken: das ist schließlich Sinn der ganzen Übung. Viele Kreditgeber orientieren sich jedoch an den Schuldentragfähigkeitsanalysen von IWF/Weltbank, wenn es um die Kreditvergabe an Entwicklungsländer geht. Auch beeinflussen die Risikokategorisierungen die Kreditkonditionen bei IWF und Weltbank. Je höher ein Verschuldungsrisiko eingeschätzt wird, desto enger sind Kreditlinien, das ist logisch. Wird einem Land ein mittleres oder hohes Verschuldungsrisiko bescheinigt, weil es z.B. bedenkliche Schuldenquoten aufweist, so ist der DSF nicht unbedingt konservativ und damit starr angewandt worden, sondern hat vielmehr seinen eigentlichen Zweck erfüllt.

In oben genannten Diskussionen wird nun die Forderung laut, dass z.B. geplante Investitionen in die Infrastruktur oder neue Einkommensmöglichkeiten, viel mehr in der Beurteilung Beachtung finden müssten, da diese ja schließlich in Zukunft das Wirtschaftswachstum fördern (sollen). Hier wird der IWF also aufgefordert, bitte optimistischer und nicht zu vorsichtig zu urteilen. Sicherheit über den realen und messbaren Einfluss einer bestimmten Investition auf das zukünftige Wachstum gibt es logischerweise nicht.

Der „Schrei“ nach optimistischeren Einschätzungen ist gar nicht so unverständlich. Möchte man Investitionen finanzieren braucht es Geld. Geld kommt nicht nur von IWF und Weltbank, sondern auch vom Finanzmarkt. Kreditgeber orientieren sich bei Entwicklungsländern hier am Urteil des IWF. Der Finanzmarkt reagiert jedoch überaus empfindlich auf Negativschlagzeilen, wie man an Griechenland, Irland oder Spanien sieht. Fällt das Wort Insolvenzrecht oder Staatsbankrott, bricht Ländern und dem Kapitalmarkt der Angstschweiss aus. Zinsen steigen rasant, Investoren suchen sich andere Anleihen.

Sagt nun die Schuldentragfähigkeitsanalyse von IWF und Weltbank, dass Entwicklungsland xy ein hohes oder mittleres Verschuldungsrisiko hat, so heißt das nichts anderes, als dass ein erhöhtes Risiko einer möglichen Zahlungsunfähigkeit bescheinigt wird. Klar, dass Kreditgeber dann nicht gerne leihen, wenn doch schon vorher die Vermutung besteht, dass das Land den Kredit vielleicht gar nicht vollständig bedienen kann.

Trotzdem darf nicht vergessen werden, wozu der DSF eigentlich geschaffen wurde. In jedem Fall nicht dazu, verschuldeten armen Ländern einen Freifahrtschein für teure Kredite zu verschaffen, die es dann möglicherweise doch nicht tragen kann. Verständlich ist jedoch die indirekte Forderung von „Gleichbehandlung“: Möglichen Kreditgebern wird bei Entwicklungsländern durch die Schuldentragfähigkeitsanalysen die Einschätzung gegeben, ob eine mögliche Gefahr einer Überschuldung und damit Zahlungseinstellung besteht. Bei verschuldeten Euroländern jedoch ist der IWF-„Tipp“ an Kreditgeber vielmehr, dass sie das unwahrscheinliche Risiko von Staatspleiten nicht überschätzen sollen (siehe dazu ausführlicher den Blogbeitrag „IWF an Europa: Zahlt um Himmels willen Eure Schulden!“ vom 21.09.2010).

Das Problem ist da nicht der DSF. Vielmehr kann es nicht sein, dass das Thema Verschuldung so unterschiedlich gehandhabt wird: bei Entwicklungsländern sind Pleiterisiken bei jeder DSA ein selbstverständliches Thema, im Kontext von Euroländern gilt die Angst davor aber plötzlich als viel zu überbewertet. Ob Burkina Faso oder Irland – Staatspleite bleibt Staatspleite!

Glaubt Rogoff!

Es ist ermutigend zu beobachten, wie sich auch auf den Kommentarseiten der Financial Times Deutschland die Erkenntnis durchsetzt, dass sich die finanzielle Lebensfähigkeit einiger Eurostaaten ohne einen geordneten Schuldenschnitt nicht wiederherstellen lassen wird. Das war in der ersten Phase der europäischen Staatsschuldenkrise noch etwas ambivalenter, und die Lieblingsargumente der Gläubiger – z.B. “wer eine Option auf eine geregelte Insolvenz haben will, bekommt ab sofort keinen Kredit mehr” – tauchte auch in internen wie externen Kommentaren der “Agenda”-Seiten auf.
Inzwischen gewinnt die Einsicht, dass es ohne Schnitt nicht gehen wird, die Oberhand, und das ist ein gutes Ergebnis für eine durchaus offen ausgetragene Debatte. Der vorletzte und seit langem beste Beitrag dazu stammt von dem Harvard-Professor und ehemaligen IWF-Chefökonomen Ken Rogoff.
Der Kommentar trägt den Titel “Zweite Halbzeit der Krise” und ist im Netz unter http://www.ftd.de/politik/konjunktur/:staatspleitenpanik-rogoff-jetzt-kommt-die-zweite-halbzeit-der-euro-krise/50202775.html zu finden, Die englische Originalfassung kann auch unter www.project-syndicate geladen werden.
Rogoff spricht die Punkte an, denen sich auch die EU-Verantwortlichen werden stellen müssen, wenn sie 2013 (oder womöglich früher) tatsächlich Staatspleiten nicht mehr mit Mitteln aus dem Europäischen Rettungsfonds übertünchen können:
• Die drastischen Sparprogramme drohen die PIGS-Staaten in genau die gleiche Art von “verlorenem Jahrzehnt” zu schicken, wie es Lateinamerika zwischen 1982 und 1990 durchlebte; seinerzeit bestand das Hauptinteresse der westlichen Gläubigerstaaten auch zuallererst darin, die eigenen Banken und (US-)Sparkassen über Wasser zu halten. Damit diese aus den verschuldeten Ländern weiterhin Geld bekamen, wurden in großem Stil öffentliche Mittel in die bereits zahlungsunfähigen Staaten gepumpt und mit ebenso rigiden wie desaströsen Strukturanpassungsprogrammen verknüpft.
• Die Bundeskanzlerin hat als einzige europäische Regierungschefin erkannt und beizeiten offen gesagt, dass die kontinuierliche Refinanzierung von Schuldendienst keine Lösung sein kann, und Europa deshalb einen Insolvenzmechanismus braucht.
• Leugnen der Krise war noch nie eine gute Strategie – und selten wurde so heuchlerisch geleugnet wie beim EU-Bankenstresstest, im letzten Frühjahr. Umgekehrt kann die europäische Bankenkrise durchaus bewältigt werden, wenn die notwendigen Abschreibungen und Forderungsverzichte durchgesetzt werden.
• Mit dem Rettungsfonds hat Europa bereits unwiderruflich einen bedeutenden Teil der faulen Kredit sozialisiert. Selbst wenn der wünschenswerte Schuldenschnitt kommt, wird er nur noch zum Teil die eigentlichen Zocker treffen. Ein Teil trifft bereits die öffentlichen Haushalte. Das aber unterstreicht gerade die Notwendigkeit, einen Schuldenschnitt so bald wie möglich umzusetzen. Auch in Lateinamerika zeigte sich im Nachhinein, dass ein frühzeitiger Schnitt unter’m Strich für fast alle die bessere Lösung gewesen wäre als die praktizierte Insolvenzverschleppung.